ESPECIAL: ¿Cómo rencauzar el proceso de descentralización?

Les había comentado a los oyentes de nuestro podcast que íbamos a tener una serie de entrevistas con profesores de la Universidad del Pacífico, en el marco del proyecto Agenda Regional 2026 que ha desarrollado la universidad y que busca hacer planteamientos concretos que puedan mejorar la gestión de los gobiernos subnacionales. Hoy tuvimos como invitado especial a Carlos Casas, profesor e investigador de la Universidad del Pacífico, quien dirige además su Centro de Estudios de Energía, Minería y Sostenibilidad, que es autor de un paper muy interesante sobre cómo enmendar el rumbo del proceso de descentralización en el país. Les dejó aquí la transcripción de la entrevista, que ha sido editada para mayor claridad. 

Mucha gente en el Perú piensa que el proceso de descentralización que empezó en el año 2002 ha sido fallido, que no avanzó como se hubiese querido. ¿Cuál es el diagnóstico del cual tú partes en tu paper para Agenda Regional 2026?

Yo creo que la descentralización es un ejemplo más de algo que se diseñó relativamente bien, pero que se implementó muy mal. Decisiones políticas de sucesivos gobiernos fueron llevando el proceso a lo que es ahora. Se dio un inicio improvisado con una mentalidad distinta a aquella con la cual se diseñó. Y después, el hecho de transferir todas las responsabilidades de gasto a los gobiernos locales y regionales sin ningún acompañamiento, sin presupuesto, sin desarrollo de capacidades, ha terminado en lo que estamos viendo hoy. Y encima, con el canon minero muchas municipalidades han recibido una lluvia de recursos que no están en la posibilidad de gastar. Entonces, lo que tenemos es un proceso mal implementado, con la gente descontenta porque ve que los gobiernos subnacionales cuentan con recursos, sobre todo los que tienen canon, pero eso no se traduce en mayor bienestar. Ese sería el diagnóstico en corto.

Y la respuesta, no sé si facilista, que podría dar alguien frente a ese diagnóstico es que regresemos todo al Gobierno central, que “recentralicemos” el país. ¿Eso es, desde tu óptica, algo deseable o siquiera viable?

Si uno revisa algunos indicadores de resultados, puede pensar que en algunas zonas no ha habido impacto en reducción de pobreza, no se ha reducido desigualdad, no ha incrementado ingresos, y así. Entonces, uno estaría tentado a decir que hay que recentralizar el país. Pero es una tendencia mundial que los países vayan hacia la descentralización y el Perú es todavía uno de los países más centralizados del mundo. Yo creo que ir contra la corriente va a ser muy complicado, sobre todo considerando los intereses que ya se han generado por los recursos que implica la descentralización. Eso haría inviable una recentralización. Pero sí hay espacio para hacer muchas mejoras, para encauzar el proceso y para tratar que se obtengan los resultados deseados.

Justo señalas, en esa línea, que la descentralización responde a una realidad de necesidades diferenciadas. En distintas partes del país hay distintas problemáticas, distintas cosas que se necesita resolver. Entonces, la descentralización debería de alguna manera acercar a las autoridades al entendimiento y a la solución de esos problemas, pero ciertamente hay deficiencias en muchos frentes. Cuéntanos, Carlos, cómo has organizado las propuestas que estás planteando. 

Básicamente están referidas a los distintos pilares alrededor del financiamiento de las municipalidades. Tienes impuestos, transferencias, endeudamiento y recursos propios. Y en el tema impositivo encontramos una clara diferenciación. La recaudación tributaria en Lima Metropolitana puede ser cercana al 40%, pero conforme vas yendo primero a las otras municipalidades urbanas, y luego a las rurales, encuentras que en estas últimas la recaudación propia es de apenas 2%. No hay comparación entre el grado de autonomía fiscal de las primeras y el de las últimas. Y el espejo de eso es la dependencia de las transferencias. Más del 70% de los ingresos de las municipalidades rurales proviene de transferencias del Gobierno central. Y aquí estamos hablando del canon minero, de Foncomun y otras más. Y en espacios urbanos, si bien los montos pueden ser importantes por el volumen que tienen las ciudades, igual resulta siendo una proporción pequeña. 

¿Qué se puede hacer entonces?

Tenemos que desarrollar varias cosas. En primer lugar, explotar mejor las bases tributarias. Si bien en el nivel rural es poca la capacidad de pago, sí existen esquemas en los cuales, en función de la productividad, se pueden establecer tasas que sean compatibles y que justamente hagan que la gente pague impuestos. A nivel urbano, debemos mejorar el catastro, porque no hay una información actualizada. Acá hay un serio retraso que tiene que resolverse. Eso va a tener un impacto sobre lo que nosotros vamos a pagar, pero en todo caso debería estar más pegado al precio de mercado y las municipalidades deberían ser más eficientes en el cobro.

En el caso de las transferencias, lo que tenemos es que el canon minero genera mucha inequidad fiscal. El distrito donde está el yacimiento minero recibe el 10% del canon, lo cual es una monstruosidad de plata. En algunos casos se ha multiplicado por 20 o por 30 el presupuesto de una municipalidad de un año a otro. Con los buenos precios de los metales, estamos observando ahora una lluvia de millones sobre muchas municipalidades que no tienen la capacidad de gastar. Ahí lo que tenemos que plantear es, justamente, algunos fondos de estabilización, es decir, suavizar la trayectoria cuando haya recursos extraordinarios, que vayan a un fondo que se capitalice para que, cuando caigan los ingresos, haya recursos para transferir. Adicionalmente, el Foncomun, que es la otra gran transferencia, o los recursos ordinarios que entrega el Gobierno central, deberían jugar un rol de compensar la inequidad que genera el canon.

¿Y qué hacer frente a las municipalidades sobreendeudadas?

Tenemos como 10.000 millones de soles de deuda municipal, donde más de la mitad es de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Y lo que estamos observando es que 100 municipalidades, es decir, un 5% del total, son las que acumulan casi toda esa deuda. Entonces, si tenemos que destinar muchos recursos a pagar los intereses más el capital, quedan pocos recursos para atender a la población. De hecho, tenemos muchas municipalidades que están técnicamente quebradas. Ahí lo que proponemos es que haya justamente un techo, y que no haya rescate financiero, porque eso genera una pésima señal. Hay que tratar de hacer un plan de salida financiera que no sea un rescate. Incluso, si alguna municipalidad, por su manejo financiero, puede afectar a la economía en general, debería poder ser intervenida. El problema es que no tenemos la voluntad política de hacerlo. 

Me pareció interesante el planteamiento que hace el paper de que exista un sistema de indicadores de bienestar subnacional y un ranking público de gestión municipal. También, la propuesta de que existan mancomunidades obligatorias en temas específicos, y crear incentivos económicos para la integración territorial...

Sí, hemos ordenado las propuestas en fases, con algunas que pueden aplicarse en una convivencia inicial, y otras más enfocadas en el mediano y largo plazo. Es claro que no tiene sentido tener más de 1,900 administraciones tributarias locales para obtener solo el 2% de la recaudación total. Sunat recauda el otro 98%. Entonces, lo que podríamos hacer es fusionar las administraciones tributarias de una misma provincia. Hay que tomarlo en cuenta porque, como bien decías, un punto importante de la descentralización es que descentralizar implica reconocer heterogeneidad. Son distintos actores y la respuesta del Estado tiene que ser diferenciada. Pero, además de fusionar las administraciones tributarias, podríamos generar mancomunidades en torno a responsabilidades como el recojo de basura, aprovechando economías de escala al tener una sola flota que atiende a tres o cuatro distritos. También se puede hacer lo mismo en materia de transporte o de provisión de agua. Estos pasos iniciales podrían abrir la puerta para que más adelante pueda haber fusiones entre municipalidades, pero esto no puede ser impuesto. 

¿Y cómo complementaría la cuestión del ránking y del sistema de medición subnacional?

Información es poder. Y en el diseño inicial del proceso de descentralización estaba justamente contemplada la creación de un sistema de información que estableciera este ránking de calidad en la gestión municipal. Un ciudadano que ve que paga los mismos impuestos que el distrito de al lado pero el suyo está cien puestos por debajo en el ranking, obviamente va a exigir que eso cambie. Entonces creo que el sistema de información es clave, pero también ahí falta decisión política porque yo recuerdo que cuando empezó el proceso se hizo un cálculo de cuánto costaría esto, y costaba a esa época como 15 millones de dólares al año generar esta información. Esos 15 millones de dólares no son nada en comparación con todo lo que se pierde en ineficiencia, en corrupción, en malos servicios. Sí vale la pena pagarlos.

Ciertamente. Hay muchas cosas más del paper que me gustaría desarrollar pero no hemos quedado sin tiempo. Te comprometo, Carlos, para una siguiente entrevista, pero de momento aprovecho para agradecerte a ti y a la Universidad del Pacífico por el trabajo estupendo que están haciendo como parte de la Agenda Regional 2026.

Encantado.

Si quieren acceder al paper de Carlos Casas, lo encuentran aquí, y también pueden revisar aquí un policy brief a manera de resumen.